试评劳动教养制度

裴文魁

一、劳动教养制度的由来及发展
1955年8月25日，中共中央《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》指出：对反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻，坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理，一种是判刑后劳动改造。另一种是不够判刑，而政治上又不适用继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，即集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。      1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》对劳教性质、指导原则、审批权限等作了原则规定。从此，劳动教养制度在我国诞生。     1957年8月3日，国务院公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》这是我国第一部劳动教养法规。经全国人大常委会批准，1979年12月5日国务院公布了《国务院关于劳动教养问题的补充规定》。
1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》对劳动教养的具体实施作了详细的规定。此后，全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题，在1986年修正通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条、1990年12月28日通过的《关于禁毒的决定》、1991年7月12日通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法规中对劳动教养的对象作了扩大规定。
二、劳动教养制度存在的问题
       (一)、劳动教养制度在立法上存在的问题
1.劳动教养制度没有宪法根据
我国有关劳动教养的第一部行政法规《国务院关于劳动教养问题的决定》规定，根据中华人民共和国宪法第一百条的规定，为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设，对于劳动教养问题，作如下决定，……。这里所指的《宪法》应是1954年宪法，而1954年宪法第一百条规定的内容是：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。从宪法第一百条内容看，并无任何强制性劳动教养的立法授权。
2.劳动教养制度与上位法《立法法》的规定明显抵触
我国的《立法法》第七条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，有权制定法律，同时《立法法》第八条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律，另外该法第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。据此，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过制定法律作出，而关于劳动教养的规定最高层级的依据也不过是国务院制定的行政法规，不属于《立法法》规定的法律范筹，而《立法法》又是2000年3月15日第九届全国人民代表大会制定的法律，其效力高于国务院制定的行政法规。根据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则行政法规关于劳动教养制度的规定不得与《立法法》的规定相抵触。
3.根据《行政处罚法》的规定，劳动教养依据的法规、规章无权设定限制人身自由的行政处罚      《劳动教养试行办法》第二条，劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。1991年11月1日,国务院新闻办公室发布的中国的人权状况白皮书明确界定,劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚。即然劳动教养是一种行政处罚，就应适用《行政处罚法》有关程序的规定。劳动教养依据的主要是1957年8月1日全国人大常委会第七十八次会议批准，1957年8月3日国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》，1979年11月29日第五届全国人大常委会第十二次会议批准，1979年12月25日国务院公布施行的《国务院关于劳动教养的补充规定》，1982年1月21日国务院转发、公安部发布的《劳动教养试行办法》。而《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》均属国务院的行政法规，《劳动教养试行办法》则属于公安部的行政规章。根据我国《行政处罚法》第九条，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第十条，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。也就是说行政法规、行政规章无权设定限制人身自由的行政处罚。国务院及公安部对劳动教养的设定应属于立法违法行为。         4.劳动教养管理委员会，无限制公民人身自由的行政处罚权
我国《行政处罚法》第十六条明文规定，限制人身自由的行政处罚权，只能由公安机关行使。而《劳动教养试行办法》第十二条规定，由劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养决定，另据《国务院关于劳动教养的补充规定》第一条，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。劳动教养管理委员会是政府的一个独立机构，虽然有公安人员参加，但毕竟不是公安机关，作为政府的一般机关实施限制人身自由的行政处罚权违反《行政处罚法》第十六条的规定。
        (二)、劳动教养制度在司法实践中存在的问题
1.我国劳动教养制度违反罚过相当的法制原则
根据《劳动教养试行办法》第十条规定，劳动教养的对象是那些有违法行为但达不到犯罪程度，即不够刑事处分的人。那么对这些人的处罚显然应轻于情节严重，构成犯罪的人。而事实远非如此。《国务院关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。《刑法》规定的主刑中管制的期限，为三个月以上二年以下。拘役的期限，为一个月以上六个月以下。有限徒刑最低刑才六个月。实际操作中从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由的程度看，构不成犯罪的劳动教养比构成犯罪的管制和拘役以及六个月以上一年以下的有期徒刑这三种刑罚还要严厉。
2.劳动教养制度缺乏监督机制，往往造成权力滥用
《国务院关于劳动教养的补充规定》第五条虽然规定人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。但如何监督，没有任何监督程序的规定，实践中检察院监督只是一句空话，名义上是公安、民政、劳动等部门组成的劳动教养管理委员会行使劳动教养决定权，实际上由公安机关独家行使处罚权，且仅仅进行书面审查，暗箱操作，剥夺相对人的陈述、申辩、听证等程序权利。由于缺乏监督，劳动教养往往成为人治的工具，原河北省省委书记程维高通过劳动教养打击迫害举报人郭光允，还有一些地方利用劳动教养打击报复上访者、举报人的例子不胜枚举。
三、建议废除劳动教养制度
         劳动教养制度在我国实施40多年来,特别是法制不建全的年代，应当承认它在维护社会治安，稳定社会秩序，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极作用。但是，也必须看到，随着我国政治、经济、文化等方面的变化，法律制度逐步健全，特别是‘依法治国’方略的确定和我国签署《公民权利与政治权利国际公约》以后，对人权保护日益重视，劳动教养制度在人权保护等方面存在无法弥补的问题和缺陷。笔者认为,从目前情况来看，我国对违法行为的惩处，情节严重构成犯罪，应追究刑事责任的，由《刑法》作为依据予以制裁，情节较轻，构不成犯罪的，依据《治安管理处罚法》等行政法律、法规、规章予以制裁。已经形成一个完整的违法制裁体系。因此，劳动教养制度完全是多余的，废除也不会出现法律真空。